从以上背景中可以发现，如果仍然将目光限定在过去重点关注的公权力—学术共同体二元对立结构上，实则是脱离现代学术世界现状的。

保持价值中立的民法保留了两条与刑法、行政法接轨的管道(即《德国民法》第134条和第823条第2款)。结合中国现行法来看，有关风险规制的立法也大多出现在以行业为基础的单行立法中，如《食品安全法》、《环境法》、《道路交通安全法》等，[67]其内容大都是由民法、刑法、行政法和诉讼法规范堆砌而成，但这些不同性质的部门法规范在实施层面仍然遵循各自所属部门法的逻辑独自展开。

[25]带着此种功利主义目的，德国有学者以《危险作为犯罪》为标题系统论述了刑法在现代社会可能创造的安全。[71]苏永钦：《走入新世纪的私法自治》，北京：中国政法大学出版社，2002年，第331页。这无助于风险控制工具之间的协调与合作。法律的儒家化使得中国法律的核心任务并非保护私人财产和人身免受侵害，真正与法律有关系的，只是那些道德上或典礼仪式中的不当行为。德国行政法在该领域的贡献首推风险预防原则，只要一项活动对人类健康、安全和环境构成威胁，风险预防原则就要求对此采取行动，而无需科学上确凿的因果关系证据。

正是在这个意义上，风险立法必须在风险与发展之间，以及在健康与健康之间权衡，[9]即以社会公益最大化为原则，做事前的成本—收益分析和立法政策权衡，在确立最佳风险控制标准的前提下交由法律加以实施，立法难度因此加大。二是部门法体系外串联，即在构建开放的部门法体系基础上，在部门法体系之外，根据特定领域的风险控制需要，在以行业为基础的单行立法中(简称行业法)将相关部门法串联起来，以此构建部门法的外循环体系。最高法院认为, 凯撒·埃特纳可以合理期待其可以排他性地利用自己拥有的水域, 政府只能通过征收的方式要求凯撒·埃特纳向公众开放有关水域。

然而，基于如下三个理由，应当将预期收益作为税额上限。13正是在税收收入不足的情况下，地方政府才纷纷通过出让国有土地来增加收入，以此作为填补缺口的权宜之计，这种做法显然不具有可持续性。12013年11月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》，提出加快房地产税立法并适时推进改革。11与此相应，房地产税是否符合适当性原则的要求，取决于房地产税能否成为地方政府的主要收入来源，带来与土地出让金收入大致相当的财政收入。

18Hey, in:Tipke/Lang (Hrsg.) , Steuerrecht, 21.Aufl., 2013, §3 Rdnr.54. 19BVerfG v.22.6.1995, 2 BvL 37/91, BVerfGE 93, 121, 137, DStR 1995, 1345 unter Verweis auf BVerfG v.24.7.1962, 2 BvL15/61, 2 BvL 16/61, BVerfGE 14, 221, 241, NJW 1962, 2003, auf BVerfG v.31.5.1990, 2 BvL 12/88 u.a., BVerfGE 82, 159, 190, NVwZ 1991, 53 und die st.Rspr. 20BVerfG v.22.6.1995, 2 BvL 37/91, BVerfGE 93, 121, 138, DStR 1995, 1345. 21博肯菲尔德 (B9ckenf9rde) 法官在该案中发表了反对意见 (Sondervotum)。在这种情况下，个人用自己的收入来承担税负，而不是用自己的税后收入购置的房地产来承担税负。

在实践中，不同类型的所得受到不同强度的监管。首先，以实际收益为上限的话，在实践中不具有可操作性。值得注意的是, 凯撒·埃特纳的财产权并非来自法律的规定, 而是直接来自宪法。23根据这一判例，国家对财产设定的税负不得超过财产收益的一半，以此确保财产权人能够享有一半以上财产收益，这一规则被称为半分原则 (Halbteilungsgrundsatz)。

根据狭义比例原则，房地产税不应构成对公民财产的逐步没收，因此，立法者不应规定导致房地产税税额超过预期收益的过高税率。税负主要决定于税率，为了保证房地产税不构成对财产权的过度干预，立法者在设定税率时应当遵守一定限制。需要说明的是，房地产税还具有调节贫富差距、调控房价的功能。下文探讨房产税税率受到何种限制。

444 U.S.164 (1979) .凯撒·埃特纳 (Kaiser Aetna) 在夏威夷拥有一片环绕一个湖的土地, 这个湖与太平洋之间由一段沙滩隔开。联邦宪法法院主要从两个角度进行了论证，一是基于历史传统，财产税应当是收益税，而不是对财产价值本身的征税，二是对个人财产设定的税收负担不得超过财产收益的一半。

在这个判例中, 焦点并非财产税的合宪性, 也不是财产税税率应当多高的问题。只要有关税收带来了与房地产税相同的财政收入，那么，这种税收就是同等有效的，而不至于构成对房地产持有者财产权的干预。

按照这一看法，国家应当取消财产取得环节或者消费环节的税收。相比之下，另外一些公共产品具有高度非排他性，无法有效排除未付费者享受给付。二、目的正当性 国家可否为了增加财政收入而开征房地产税?对这一问题的回答，应当考虑到现代国家的重要功能是提供国防、外交、治安、社会保障等大量公共产品 (publicgood)。即便为这两个目的开征房地产税符合适当性原则和必要性原则，在审查其是否符合狭义比例原则的时候，基于前述原因，仍然将得出房地产税之征收数额不应超出预期收益的结论。陈征认为, 就财产税而言, 如果征税对象具有收益能力, 国家原则上只能针对财产经营成果进行征税。开征房产税可以服务于增加财政收入的目的, 这一目的具有正当性;开征房产税能够有效促进这一目的的实现;与其他税收相比, 房地产税对个人财产权的干预强度相同, 在这种意义上具有必要性;房地产税不应导致房地产所有人承受过重的负担, 因此, 立法者在设定税率时应当确保税额不超过预期收益, 否则, 房地产税的征收将产生逐步没收公民财产的效果, 侵犯宪法财产权。

那么，这两点在我国是否成立呢? 我国房地产税历史短，虽然国务院分别于1986年、1988年颁布了《房产税暂行条例》和《城镇土地使用税暂行条例》，除了沪渝两地从2011年起进行房地产税改革试点以外，我国至今没有对个人房地产征收房产税和城镇土地使用税。又如，以收费方式向海上船只提供灯塔导航服务，无法避免未交费船只搭便车。

如果这两点在我国也是成立的，那么，将其运用于房地产税的制度设计，就意味着房地产税只能是对房地产收益进行的征税，并且其税额不得超过房地产收益的一半。对于这些经济利益，公民可以、也只能诉诸宪法财产权。

最后，从量能课税原则来看，要求闲置房地产的个人承担房地产税，也具有充分的正当性。有德国学者认为, 国家同时在获得、持有和消费财产的三个阶段征税, 缺乏正当性。

如果国家能够设定高于房地产收益的房地产税，从而每年都无偿取得公民的部分房地产价值，这无疑违反《宪法》第13条第3款的内在逻辑。然而，基于以下三个理由，这种质疑是经不起推敲的。从目的解释的角度来看，无法想象宪法在禁止国家通过无偿征收而取得公民私有财产的同时，却允许国家通过税收的方式，每年无偿取得公民房地产的部分价值。三、适当性原则 开征房地产税能够带来财政收入，由此看来，房地产税应该是符合适当性原则的。

7最后，宪法财产权主要约束立法者，而法律财产权则约束行政权、司法权和私人主体。BVerfG, NJW 2006, 1191 f.;B9ckenf9rde, BVerfGE 93, 149, 150. 24BVerfGE 93, 121, 138;zuvor bereits P.Kirchhof, in:VVDStRLBd.39, 1981, S.213, 226 ff.;die Perspektive weitend ders., in:Isensee/Kirchhof (Hrsg.) , Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd.5, 3.Aufl., §118 Rdnr.67. 25Seer, FR 1999, 1280 ff.;offengehalten bei Lang, NJW 2000, 457 ff. 26Weber-Grellet, BB 1996, 1415 ff.;Wieland, in:Ebling (Hrsg.) , Besteuerung vonEinkommen, DStJ G Bd.24, 2001, S.29, 37 ff.;aus der Rechtsprechung BFH v.17.7.1998, VI B 81-97, BStBl II1998, 671, DStR 1998, 1353;v.11.8.1999, XI R 77/97, BStBl II 1999, 771, DStR 1999, 1845;v.18.9.2003, X R2/00, BStBl II 2004, 17, DStRE 2004, 33;v.1.3.2005, VIII R 92/03, BStBl II 2005, 398, DStR 2005, 727;siehe auch BVerfG v.22.6.1995, 2 BvL 37/91, BVerfGE 93, 121, 149 ff., DStR 1995, 1345 (Sondervotum B9ckenf9rde) . 27类似观点参见陈征:《国家征税的宪法界限》, 载《清华法学》2014年第3期, 第29-30页。

根据比例原则，国家只能基于正当目的而干预基本权利，干预行为必须遵守比例原则的三项子原则即适当性原则、必要性原则与狭义比例原则。薪酬所得、出售所得、租金所得等各种所得, 和产生收益的财产一样, 都是受宪法保护的财产, 应当一视同仁。

公共产品在不同程度上具有非排他性，即在实行付费模式的情况下，要排除未付费者将面临不同程度上的困难。因此，虽然国家已经对公民取得财产、消费财产的行为设定了纳税义务，这并不排斥国家继续对持有财产的行为进行征税。

相反，国家要掌握公民获得非工薪所得的情况并征收所得税，面临种种困难。17陈征也指出, 公民在获得财产已经纳税, 再对该财产纳税征收财产税应当慎重。当然，任何权利都受到限制，私有财产权也不例外。参见徐宁、吴福象:《我国房地产税试点的绩效评价与政策优化研究》, 载《上海经济研究》2012年第4期, 第105-114页;畅军锋:《房地产税试点以来对房价影响之实证分析与探讨》, 载《经济体制改革》2013年第5期, 第153-157页;刘剑文:《论房地产税法的功能定位》, 载《广东社会科学》2015年第5期, 第228-229页。

只要房地产税能够带来国家财政收入，无论所增加的财政收入具体数额有多少，就应当认为房地产税能够促进所追求的目的的实现，符合适当性原则的要求。例如，驾驶执照作为行政许可，对个人的谋生活动往往具有重要意义，其在美国即构成了美国宪法第十四条修正案意义上的财产而受到正当法律程序的保护。

根据第一款, 行政相对人持有的行政许可受到存续保障;根据第二款, 行政相对人因行政许可变更或者撤回而受到损失的, 有权得到补偿。22基于这些考虑，联邦宪法法院提出了如下要求:在综合考虑收益、可抵扣的支出以及其他免除额之后，只有在财产预期收益 (Sollertrag) 上的总税负使得国家最多取得一半财产收益的情况下，才可以在财产收益承担的其他税收之外，再征收财产税。

在上海，只限于对新购第二套以上房产征税，在重庆，只对高端住房征税。在确定财政事权和支出责任划分的基础上, 再建立相应的中央和地方收入划分体系, 并规范省以下政府间收入。